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Bureaucracy, Officials, and the State in the Austrian Monarchy: Stages of Change since the Eighteenth Century
Published online by Cambridge University Press: 10 February 2009
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Five years ago, an odd discussion was underway on the HABSBURG listserv, triggered by the following question: “Was Habsburg bureaucracy sloppy?” The debate that followed was characterized by a remarkable intensity and an equally notable superficiality, leading to the conclusion that too little research on this topic has been done so far. For this reason, I am very obliged to the Austrian History Yearbook for this opportunity to clarify several important duties and functions of bureaucracy in general and the unique attributes of Habsburg bureaucracy in particular.
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- Forum: The Sinews of State Building
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- Copyright © Center for Austrian Studies, University of Minnesota 2006
References
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3 Ibid., 2:220.
4 Ibid., 1:220.
5 Ibid., 1:223.
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11 Dickson, , Finance and Government, 305–13, remarks, too, that the state under Maria Theresa was by no means a bureaucratic state, although such a formation was attempted, and the number of officials had significantly increased as a result of Haugwitz's reforms.Google Scholar
12 See, for example, Derek, Beales, “Joseph II's ‘Rêveries,’” Mitteilungen des Österreichischen Staatsarchivs 33 (1980): 142–60Google Scholar; and Waltraud, Heindl, Gehorsame Rebellen. Bürokratie und Beamte in Österreich 1780–1848 (Vienna, 1991), 22–30, 57–76.Google Scholar
13 Heindl, , Gehorsame Rebellen, 103–15.Google Scholar
14 On Martini's views and writings, see, for example, Waltraud, Heindl, “Bildung und Recht. Naturrecht und Ausbildung der staatsbürgerlichen Gesellschaft in der Habsburgermonarchie,” in Geschichte und Recht. Festschrift für Gerald Stourzh zum 70. Geburtstag, ed. Thomas, Angerer, Birgitta, Baader-Zaar, and Margarete, Grandner (Vienna, 1999), esp. 187–96.Google Scholar
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18 Between 1781 and 1787, these orders were issued separately in district, provincial, and court offices. Quoted in Heindl, Gehorsame Rebellen, 30n41.Google Scholar On the social and regional origins of officials, see Dickson, P. G. M., “Monarchy and Bureaucracy in Late Eighteenth Century Austria,” The English Historical Review 110 (1995): 323–67.CrossRefGoogle Scholar
19 “‘Grundsätze fur jeden Diener des Staates” vom 13. Dezember 1783,” in Die österreichische Zentralverwaltung, II. Abteilung: Von der Vereinigung der österreichischen und böhmischen Hofkanzlei bis zur Einrichtung der Ministerialverfassung (1749–1792), vol. 4, Die Zeit Josephs II. und Leopold II., pub. Friedrich Walter (Vienna, 1950 [1780–92]), 123f.Google Scholar
20 “Staatsinventarium of October 22, 1765,” Sammlung der Handschriften, Nr. 243a, Hofkammerarchiv, Vienna, AustriaGoogle Scholar; see also Heindl, , Gehorsame Rebellen, 160f.Google Scholar
21 For the following paragraph, see Beidtel, , Die österreichische Staatsverwaltung, l:380f.Google Scholar; and Heindl, , Gehorsame Rebellen, 25–34, 56–76.Google Scholar
22 Waltraud, Heindl, “Gehorsam und Herrschaft—Zur Entwicklung des Beamtendienstrechts (1780–1815),” in Bericht Uber den sechzehnten österreichischen Historikertag in Krems/Donau 1984, Veröffentlichung des Verbandes österreichischer Geschichtsvereine, 25 (Vienna, 1985), 328–41.Google Scholar
23 Joseph II, , “Befugnisse der Landeschefs bezüglich der Versetzungen, Suspensionen Entlassungen, Belohnungen, Bestrafungen,” in Joseph II, Handbuch alter unter der Regierung des Kaisers Joseph II. für die k. k. Erbländer ergangenen Verordnungen und Gesetze in einer systematischen Verbindung (hereafter cited as Joseph II.—Gesetze), 18 vols. (Vienna, 1780-1790), 14:958–61.Google Scholar
24 Compare, for example, the writings of Joseph Michael, Seuffert, court and privy counselor of Lueneburg and professor, Von dem Verhältnisse des Staates und der Diener des Staates gegeneinander im rechtlichen und politischen Verstande (Würzburg, 1793), 9, 23.Google Scholar
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26 “Handbillet für sämmtliche Erblander vom 31. Oktober 1785,” and “Hofkammerdekret vom 30. Dezember 1785,” both in Joseph II.–Gesetze (1785), 9:525.Google Scholar
27 “Hofdekret vom 5. Juli 1787,” in Joseph II.–Gesetze (1787), 14:937.Google Scholar
28 “Hofdekret vom 10. September 1789,” in Joseph II.–Gesetze (1789), 18:528f.Google Scholar
29 “Grundsätze für jeden Diener des Staates,” 123f.Google Scholar
30 “Hofdekret vom 28. März 1787,” in Joseph II.–Gesetze (1787), 14:1029.Google Scholar
31 Heindl, , “Bildung und Recht,” 183–206Google Scholar; Heindl, , Gehorsame Rebellen, 103–15.Google Scholar
32 “Hofdekret vom 13. und 23. März 1786” in Joseph II.–Gesetze (1786), 11:928.Google Scholar
33 On the education of officials, see, for example, Heindl, , “Beamte, Staatsdienst und Universitätsreform,” 35–53.Google Scholar See also Heindl, , “Beamtentum, Elitenbildung und Wissenschaftspolitik im Vormärz,” in Vormärz. Wendepunkt und Herausforderung: Beiträge zur Literaturwissenschaji und Kulturpolitik in Österreich, ed. Hanna, Schnedl-Bubenicek (Vienna, 1983), 47–65.Google Scholar
34 See Heindl, , Gehorsame Rebellen, 149–56.Google ScholarDickson, , “Monarchy and Bureaucracy,” 345–47Google Scholar, notices the same tendency, based on his count for the period between 1781 and 1796. He emphasizes the strong increase in officials from the high nobility under Joseph's governance, however, and points out that the tendency toward more middle-class officials dates back to Maria Theresa's times. The involvement of then-Crown Prince Joseph was likely vitally important to this latter trend. See ibid., p. 7.
35 Heindl, , Gehorsame Rebellen, 235.Google Scholar
36 “Allerhöchster Cabinets-Befehl vom 30. Dezember 1806,” Kaiser Franz-Akten, Karton 69 (alt 70), Haus-, Hof- und Staatsarchiv, Vienna, Austria; compare with Heindl, Gehorsame Rebellen, 44–47.Google Scholar
37 “Allerhöchster Cabinets-Befehl,” section 3.Google Scholar
38 For example, “Dekret der Vereinigten Hofkanzlei vom 25. Jänner 1804,” in Franz II./I.–Gesetze (1804), 21:15f.Google Scholar; “Dekret der Vereinigten Hofkanzlei vom 9. Juli 1808,” in Franz II./I.–Gesetze (1808), 31:14–16Google Scholar; “Dekret der Vereinigten Hofkanzlei vom 12. April 1810,” in Franz II./I.–Gesetze (1810), 33:169.Google Scholar
39 On the “new attitudes,” see Heindl, , Gehorsame Gebellen, 231–36.Google Scholar
40 Ibid., 49f.
41 Ibid., 35–56.
42 Ibid.,51f.
43 Beidtel, , Das österreichische Staatsverwaltung, 2:23.Google Scholar
44 This is a general phenomenon of European absolutism. See Hans-Joachim, Torke, Das russische Beamtentum in der ersten Hälfte des 18. Jahrhunderts (Berlin, 1967), 20f.Google Scholar
45 On the neoabsolutist reforms, see Waltraud, Heindl, “Bürokratie und Verwaltung im österreichischen Neoabsolutismus,” Österreichische Osthefte 22, no. 3 (1980): 231–65.Google Scholar
46 George, Barany, “Ungarns Verwaltung 1848–1918,” in Die Habsburgermonarchie 1848–1918, vol. 2, Verwaltung und Rechtswesen, ed. Adam, Wandruszka and Peter, Urbanitsch (Vienna, 1975), 312–28.Google Scholar
47 Heindl, , “Einleitung,” in Die Protokolle des österreichischen Ministerrates, III. Abteilung: Das Ministerium Buol-Schauenstein, vol. 1, 14. April 1852-1913. März 1853 (Vienna, 1975), xxviii-xxxii, lxf.Google Scholar; and Waltraud, Heindl, “Einleitung,” in Die Protokolle des österreichischen Ministerrates, III. Abteilung: Das Ministerium Buol-Schauenstein, vol. 2, 15. März 1853–9. Oktober 1853 (Vienna, 1979), xxi-xxiv, xxvii-xlix, liv-lvii.Google Scholar About reforms of the Hungarian administration in particular, see Oszkár, Sashegyi, Ungarns politische Verwaltung in der Ära Bach 1849–1860 (Graz, 1979).Google Scholar
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51 Karl, Renner, Zur Geschichte der österreichischen Verwaltung. “Anhang: Das Land, der Landtag, die Landesregicrung. Der Aufbau der niederösterreichischen Verwaltung” (Wiener Neustadt, 1927), 8.Google Scholar
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53 Heindl, , “Bürokratie und Verwaltung,” 258–63Google Scholar; Heindl, , “Einleitung,” in Die Protokolle, 2:xlix-liv.Google Scholar
54 Heindl, , “Einleitung,” in Die Protokolle, 2:xlix-liv.Google Scholar
55 The following analysis appears in Ibid., l:xJvi-lxi.
56 For a detailed account, see Barany, , “Ungarns Verwaltung,” 362–468.Google Scholar
57 Éva, Somogyi, “Magyar Diplomaták a közsös külügyminisztéeriumban” [Hungarian diplomats in the common Ministry of Foreign Affairs], in Századok. A Magyar történelmi társulat folyóirata. Az alapitás Éve 1867. Különlenyomat [Centuries: The journal of the Hungarian Historical Society. Founded in 1867. Offprint] 138, no. 3 (2004): 602–72.Google ScholarSomogyi, , “Im Dienst der Monarchic oder der Nation? Ungarische Fuhrungsbeamte am Ballhausplatz,” Österreichische Osthefte 44, nos. 3–4 (2002): 596–626.Google Scholar
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59 Waltraud, Heindl, “Was ist Reform? Überlegungen zum Verhältnis von Bürokratie, Staat und Gesellschaft in Österreich,” in Innere Staatsbildung undgesellschaftliche Modernisierung in Österreich und Deutschland 1867/71 -1914. Historikergespräch Österreich—Bundesrepublik Deutschland 1989, ed. Helmut, Rumpler (Vienna, 1991), 166–75, esp. 169–71.Google Scholar
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62 Heindl, , “Was ist Reform?” 173f.Google Scholar
63 There were reform attempts—partly in collaboration with the younger generation of officials—after 1900, including those attempted under Prime Minister Körber around 1900. In 1911, a reform commission for administrative questions was created as a result of a suggestion by liberal parliament member and scholar of administrative law Joseph Redlich. Alfred, Ableitinger, Ernest von Koerber und das Verfassungsproblem im Jahr 1900. Österreichische Nationalitäten- und Innenpolitik zwischen Konstitutionalismus, Parlamentarismus und oktroyiertem allgemeinen Wahlrecht (Vienna, 1973)Google Scholar; Josef, Redlich, Österreichische Regierung und Verwaltung im Weltkrieg (Vienna, 1925)Google Scholar; Fredrik, Lindström, “Ernest von Koerber and the Austrian State Idea: A Reinterpretation of the Koerber Plan (1900–1904),” Austrian History Yearbook 35 (2004): 143–84Google Scholar; see also the autobiographic notes and records in Fritz, Fellner, ed., Schicksalsjahre Österreichs 1908–1918. Das politische Tagebuch Josef Redlichs, 2 vols. (Graz, 1954)Google Scholar; Walter, Goldinger, ed., Kaiserhaus, Staatsmānner und Politiker. Aufzeichnungen des k. k. Statthalters Erich Graf Kielmannsegg (Vienna, 1966).Google Scholar
64 Heindl, , “Was ist Reform?” 169.Google Scholar
65 On this issue, see Waltraud, Heindl, “Reflections on Bureaucracy: The Austrian Experience, 1790–1867,” The Woodrow Wilson Center, West European Program, Occasional Paper no. 13 (Washington, 1990), If., 9–12Google Scholar; Heindl, , Gehorsame Rebellen, 301–21.Google Scholar
66 Eisenstadt, S. N., The Political Systems of Empires: The Rise and Fall of Historical Bureaucratic Empires (New York, 1963).Google Scholar
67 In the following remarks, only a selection of major works from among the high number of relevant publications will be taken into consideration; the selected works are representative of the developments in historiography. The list is not exhaustive. The numerous articles in journals and anthologies, as well as dissertations, are—with some few exceptions—not discussed here. An example of one of the oldest family histories is Johann Friedrich, Danneil, Das Geschlecht von der Schulenburg (Salzwedel, 1847), vols. 1 and 2Google Scholar; a comparable biography is Friedrich, Goldschmidt and Paul, Goldschmidt, Das Leben des Staatsrath Kunth (Berlin, 1888).Google Scholar
68 See, for example, Gustav, Schmoller, “Die innere Verwaltung des preußischen Staates unter Friedrich Wilhelm I.,” Preufβische Jahrbücher 26 (1870): 1–16Google Scholar; Schmoller, , “Der preußische Beamtenstand unter Friedrich Wilhelm I.,” Preußische Jahrbücher 26 (1870): 148–72, 253–70, 538–55Google Scholar; Schmoller, , “Der deutsche Beamtenstaat vom 16. bis zum 18. Jahrhundert,” in Gustav Schmoller, Umrisse und Untersuchungen zur Verfassungs-, Verwaltungs- und Wirtschaftsgeschichte besonders des preußischen Staates im 17. und 18. Jahrhundert (Leipzig, 1898; reprint ed., Hildesheim, , 1974), 298–313Google Scholar; and Schmoller, , “Über Behördenorganisation, Amtswesen und Beamtentum im Allgemeinen und speziell in Deutschland und Preußen bis zum Jahre 1713,” in Acta Borussica. Denkmäler der preuβischen Staatsverwaltung im 18. Jahrhundert, Behördenorganisation und allgemeine Staatsverwaltung, ed. Preußischen Akademie der, Wissenschaften, vol. 1 (Berlin, 1894), 13–143.Google Scholar
69 Siegfried, Issacsohn, Das preuβische Beamthenthum unter Friedrich Wilhelm und während der Anfänge Friedrichs des Grossen (Berlin, 1884).Google Scholar
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71 Acta, Borussica. Denkmäler der preußischen Staatsverwaltung im 18. Jahrhundert (Berlin, 1894–1982), especially the first sixteen volumes, for which Gustav, Schmoller and Otto, Hintze served as editors.Google Scholar
72 See Otto, Hintze, Gesammelte Abhandlungen, ed. Gerhard Oestreich, 2nd ed., 3 vols. (Göttingen, 1962–1967).Google ScholarQuestions about the bureaucracy are primarily discussed in the third volume of the series, Regierung und Verwaltung. Gesammelte Abhandlungen zur Staats-, Rechts- und Sozialgeschichte Preuβens.Google Scholar
73 Examples include Leo, Hellwig, Schulenburg-Kehnert unter Friedrich Wilhelm III. (1798–1806) (Berlin, 1936)Google Scholar; Dorn, Walter L., “The Prussian Bureaucracy in the Eighteenth Century,” Political Science Quarterly (hereafter cited as PSQ) 46, no. 3 (1931): 403–23CrossRefGoogle Scholar; Dorn, , “The Prussian Bureaucracy in the Eighteenth Century III,” PSQ 47, no. 1 (1932): 75–94CrossRefGoogle Scholar; and Dorn, , “The Prussian Bureaucracy in the Eighteenth Century III,” PSQ 47, no. 2 (1932): 259–73.CrossRefGoogle Scholar
74 An early exception is the study by Hermann, Hüffer, Die Kabinettsregierung in Preuβen unter Johann Wilhelm Lombard. Ein Beitragzur Geschichte des preuβischen Staates vornehmlich in den Jahren 1797–1810 (Leipzig, 1891).Google Scholar
75 Hans, Rosenberg, Bureaucracy, Aristocracy, and Autocracy: The Prussian Experience, 1660–1815 (Cambridge, MA, 1958; reprint ed., 1968)Google Scholar. Before that, there were only isolated publications that were dedicated to examining this problem, including Fritz, Martiny, Die Adebfrage in Preuβen vor 1806 als politisches und soziales Problem (Stuttgart, 1938).Google Scholar
76 Reinhart, Koselleck, Preuβen zwischen Reform und Reaktion. Allgemeines Landrecht, Verwaltung und soziale Bewegungvon 1791 bis 1848 (Stuttgart, 1967; 2nd ed., 1987).Google Scholar
77 See, for example, Hansjoachim, Henning, Das westdeutsche Bürgertum in der Hochindustrialisierung 1860–1914. Soziales Verhalten und soziale Strukturen, vol. 1, Das Bildungsbürgertum in den preuβischen Westprovinzen (Wiesbaden, 1972);Google Scholar and Wilhelm, Bleek, Von der Kameralausbildung zum Juristenprivileg. Studium, Prüfung und Ausbildung der höheren Beamten des allgemeinen Verwaltungsdienstes in Deutschland im 18. und 19. Jahrhundert (Berlin, 1972).Google Scholar Insightful comments concerning officials can also be found in Rolf Engelsing, Zur Sozialgeschichte deutscher Mittel- und Unterschichten (Göttingen, 1973); Hans, Gerth, Bürgerliche Intelligenz um 1800. Zur Soziologie des deutschen Frühliberalismus (Göttingen, 1976);Google Scholar and Jürgen, Kocka, ed., Burger und Burgerlichkeit im 19. Jahrhundert (Gottingen, 1987);Google Scholarsee also the detailed study by Bühler, H., Das Beamtete Bürgertum in Göppingen und sein soziales Verhalten (Göppingen, 1976);Google Scholar and Rosenfeld, A., Die Entstehung des Berufsbeamtentums im Stadtstaat Hamburg (Hamburg, 1984).Google Scholar
78 For the first time, attempts at interpretation occurred that revealed the author's dependence on the respective contemporary political tendencies. See Wolfgang, Neugebauer, “Zur neueren Deutung der preußschen Verwaltung im 17. und 18. Jahrhundert in vergleichender Sicht,” in Moderne preuβsche Geschichte 1648–1947. Eine, Anthologie, ed. Otto Büsch and Wolfgang Neugebauer (Berlin, 1981) 2:541–97.Google Scholar
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87 Hansjoachim, Henning, Die deutsche Beamtenschaft im 19. Jahrhundert. Zwischen Stand und Beruf (Stuttgart, 1984). In this context it should be mentioned that the January/February 2005 edition of the Zeitschrift für Beamtenrecht, which includes contributions by Bernd Wunder on Bavaria, Rolf Straubel on Prussia, and Waltraud Heindl on the Austrian monarchy, is dedicated to the historical development of civil service law.Google Scholar
88 See also Bernd, Wunder, “Die Reform der Beamtenschaft in den Rheinbundstaaten,” in Reformen im rheinbundischen Deutschland, ed. Eberhard, Weis (Munich, 1984).Google Scholar
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98 The questions of interest to Austrian historiography have changed in the meantime. An article on bureaucracy is intended for volume 4 of Die Habsburgerermonarchie, which will discuss social structures.Google Scholar
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110 John Boyer demonstrates this for the officials in Vienna; see Boyer “Die Großstadt Wien.” In the handbook for the Sektionschefs of the First Republic, the attitudes of several officials in the late monarchy become apparent. See Gertrude, Enderle-Burcel and Michaela, Follner, Diener vieler Herren. Biographisches Handbuch der Sektionschefs der Ersten Republik unddesjahres 1945 (Vienna, 1997).Google Scholar
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